《中华人民共和国行政许可法》政策解读

发布日期:2020-02-27 来源:张蕾 访问次数: 字号:[ ]


一、行政许可法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的灵魂,为立法活动指明方向和提供理论依据,对于确定法律的原则、设计法律条文、处理解决不同意见等具有重要的指导意义。2003年8月27日,备受瞩目的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)由十届全国人大常委会第四次会议通过,并将于2004年7月1日起施行。该法是继《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》颁布实施后又一部规范政府共同行为的极其重要的法律,是“我国民主法制建设史上的又一座里程碑”。行政许可法的立法宗旨是通过规范行政许可的设定和实施,在维护公民、法人或者其他组织的合法权益与保障行政机关依法行使职权两方面寻找最佳结合点。

(一)规范行政许可的设定和实施

这可以概括为最直接的立法目的,也反映了行政许可立法的必要性。所谓行政许可设定权,就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动,需要事先经行政机关批准的权力。过去,行政许可的设定权不够明确,设定主体比较混乱,致使行政许可事项不断增加,加大了经济发展成本,甚至阻碍了经济和社会的发展,妨碍了公民、法人或者其他组织的创造性和积极性。为了从源头上解决行政审批过多过滥的问题,行政许可法在立法宗旨上,开宗明义,要规范行政许可的设定,主要从两个方面入手:一是规范行政许可的设定范围,明确了可以设定行政许可的主要事项;二是规范设定行政许可的主体,严格限制和减少设定主体。根据《行政许可法》的规定,享有行政许可设定权的,只有法律、行政法规(包括国务院的决定)地方性法规以及省级人民政府规章。过去曾大量设定行政许可的部门规章,被取消了设定权;对省级人民政府设定行政许可,也作了严格的限制。除了法律、行政法规(包括国务院的决定)地方性法规和省级人民政府规章外,其他规范性文件,一律不得设定行政许可。凡是设定了行政许可的,一律无效,并予以撤销。这对从源头上治理行政审批过多过滥的现象具有重要意义。行政许可的实施,就是指行政机关按照法定的程序,批准或者不批准公民、法人或者其他组织的行政许可申请的活动以及对被许可人的监督和管理等。过去由于行政许可的实施程序没有统一立法,行政许可的办理,在不同地区、不同部门,有很大的差异。有些审批程序不公开、不公平,成为腐败的温床;有些审批程序非常繁琐,不利于老百姓办事。行政许可立法,一方面要减少行政审批,另一方面要简化行政审批程序。实施行政许可,要做到公正、公开,公布许可条件,禁止暗箱操作;一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的,应当“一个窗口”对外;依法需要几个部门许可的,要集中统一办理,尽量减少多头审批;决定行政许可,行政机关应当听取当事人的意见,不予许可的要说明理由等。

(二)实现保护公民利益和维护公共利益的统一

这可以理解为行政许可立法的间接目的,即在规范行政许可的设定和实施的过程中,所要达到的目的。它体现了《行政许可法》的价值取向。主要包括以下几点:

1.保护公民、法人和其他组织的合法权益。国家行政机关在负责组织、领导和管理国家行政事务,行使国家行政管理职权的过程中,根据宪法、法律、行政法规、地方性法规以及行政规章的规定,可以采取行政措施,依职权作出各种具体行政行为。虽然行政机关的行政行为必须依据法律或者在法律规定的范围内作出,但国家行政机关在国家机构中是机关最大工作人员最多,管理的范围和涉及的领域最广,同公民关系最为密切的机关,在行使职权时也最容易与相对人发生纠纷。就行政许可的实施而言,行政机关可以批准或者不批准行政许可申请人的申请,可以撤销、吊销、注销已经颁发的行政许可,可以对被许可人进行种种监管等。这些权力运用不当,都有可能侵犯被许可人的合法权益。本法对行政许可设定和实施的规范,在设计有关制度和程序的时候,一个重要的指导思想就是要保护公民、法人或者其他组织的合法权益。如行政许可的设定和实施,应当依照法定权限、范围、条件和程序;应当遵循公开、公正、公平、非歧视的原则;应当遵循便民的原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。特别是本法还规定了信赖保护原则,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可,受法律保护,行政机关不得擅自改变。这些都是保护公民、法人或者其他组织合法权益的直接体现。

2.维护公共利益和社会秩序。不同公民的权利和自由的有机组合、和谐相处的状态构成了社会发展和稳定所必须的秩序。维护这种秩序,成为社会成员的一种共同利益和要求。当某一个个体的权利和自由超越一定的界线,不断膨胀和扩大时,就会影响或损害他人的权利和自由,进而损害公共利益和社会秩序。因此对权利和自由的行使要有一定的限制和监督,这就是行政管理的任务之一。公共利益和社会秩序并不脱离公民的权利和自由单独存在,而是通过具体的权利和自由体现出来。对公共利益和社会秩序的维护,也是从根本上维护大多数人的利益。行政许可立法致力于在保护公民权利与维护公共利益和社会秩序方面,寻找最佳结合点。如行政机关实施行政许可,一方面要坚持公开、公平、公正和非歧视的原则,接受公民、法人或者其他组织的监督;另一方面,行政机关要对被许可人从事许可活动实施有效监督,对违法从事许可活动的个人和组织,依法给予处理。需要指出的是,公共利益在本质上是非人格化的利益,是不特定多数人的利益。它与部门利益、单位利益和小集体的利益是有本质区别的。实践中,有的假借公共利益之名,行谋取部门利益、小集体利益之实,这是应当予以警惕和注意的。

3.保障和监督行政机关有效实施行政管理。保障公民的权利和自由,维护公共利益和社会秩序,都需要行政机关积极开展工作来实现。但在对行政机关权限的赋予上,要两者兼顾。行政机关的权限过小、手段过少,会影响上述目的的实现;但权限过大,缺乏监督,就有可能导致权力滥用,同样会影响上述双重目的的实现。正是基于以上要求,本法对行政机关的规定,包括两个方面,一是保障行政机关依法行使职权,二是监督行政机关依法履行职责。在行政法的发展历史上,先后有两种理论观点,一种强调管理,即行政法就是管理法,侧重于保障行政机关行使职权,赋予其充分的法律手段;另一种强调控制和抑制行政权,以保护公民的权利。现在,我国的行政法理论已基本形成了一种共识,即对行政机关,既要保障其依法行使职权,又要加强对其行使权力活动的监督。我国的行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等都体现了这一思想。行政许可法也不例外,也体现了保障与监督并举的宗旨。一方面,赋予国务院和省级人民政府一定的行政许可设定权,方便他们及时运用行政许可手段进行管理;规定行政许可的实施机关和实施程序,保障行政机关依法实施行政许可;赋予行政机关监督检查权,保障了行政机关对行政许可的监管;规定违反行政许可管理的法律责任,保障了行政机关的处罚手段等。另一方面,监督行政机关实施行政管理,如在行政许可的实施过程中,规定了行政机关的具体责任;公民可以提请行政复议和行政诉讼;上级行政机关、监察机关等可以监督行政机关实施行政许可的行为;行政机关及其工作人员违法实施行政许可应当承担相应的法律责任等。

二、《行政许可法》的内容解读

(一)《行政许可法》的调整范围

按照《行政许可法》规定,本法所要规范的行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用《行政许可法》。

对适用《行政许可法》的行政许可,《行政许可法》针对行政许可在设定和实施方面存在的突出问题,从行政许可设定权、设定行政许可的事项以及实施行政许可的机关、程序、费用、监督、责任等方面作了明确、具体的规定。

(二)行政许可的设定权

行政许可是一项重要的行政权力。设定行政许可属于立法行为,应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求,做到相对集中。从权限讲,原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可,省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可,国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲,设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的,有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说,只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可,地方性法规和地方政府规章可以依据法定条件设定行政许可,其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此,针对目前设定行政许可比较混乱的问题,行政许可法按照合法的原则,对行政许可设定权从严作了规定:

一是,法律可以对《行政许可法》规定的可以设定行政许可的各类事项设定行政许可。《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项,尚未制定法律的,行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项,只能由法律、行政法规设定行政许可。

二是,除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外,依法可以设定行政许可的事项,尚未制定法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定的,地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。

三是,法律、法规、地方政府规章之间,法律设定行政许可的,行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章不得与之相抵触;行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的,地方性法规、地方政府规章不得与之相抵触;地方性法规设定行政许可的,地方政府规章不得与之相抵触。

四是,除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外,国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件不得设定行政许可。

(三)设定行政许可的事项

在现实生活中存在一种倾向,一讲行政管理,就要审批。于是,什么事情都要设定行政许可。针对这个问题,在立法征求意见过程中,普遍认为:行政许可法对哪些事项可以设定行政许可,哪些事项不能设定行政许可,需要作出明确规定。考虑到我国经济体制还处于转轨时期,政府职能转变还没有完全到位,为了对下一步改革留有余地,这个问题不宜规定过于具体,以免挂一漏万。据此,行政许可法对可以设定行政许可的事项作了原则规定,主要是:直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项;法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。除这些事项外,其他事项不得设定行政许可。同时,设定行政许可还要坚持合理的原则,可以设定行政许可的事项,也并不是都要设定行政许可。据此,《行政许可法》规定,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

(四)行政许可的分类

现行法律、法规规定的行政许可包括审批、审核、批准、认可、同意、登记等不同形式,涉及不同部门、不同行政管理事项。经分析,不同种类的行政许可,其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。比如,有关国有土地的出让审批,应当实行招标、拍卖;工商登记就无法招标、拍卖。再如,取得律师资格,需要考试;集会游行示威许可就不能通过考试取得。因此,为了对行政许可加以规范,强化对实施行政许可的监督,《行政许可法》借鉴国外通行做法,根据性质、功能、适用事项的不同,将行政许可分为以下五类:

一是普通许可。普通许可是由行政机关确认公民、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可,适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全,一般没有数量控制。

二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利,主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源,一般有数量控制。

三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定,主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉,没有数量限制。

四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、确定,主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备设施的设计、建造、安装和使用,直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全,没有数量控制。

五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格,没有数量控制。

(五)行政许可程序

行政许可程序是规范行政许可行为,防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节,需要作出具体规定。

按照效能与便民的原则,《行政许可法》总结成功实践经验,借鉴国外通行做法,从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定:(1)省级人民政府经国务院批准,可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中。(2)一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的,应当“一个窗口”对外。(3)依法需要几个部门几道许可的,可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理,或者实行联合办理、集中办理,尽量减少“多头审批”。(4)行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示。(5)作出行政许可决定前,行政机关应当听取意见;不予行政许可的,要说明理由。

《行政许可法》总结实践经验,规定行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出;除法定情形外,也可以委托代理人提出;行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定,不能当场决定的,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。

(六)监督和责任

在现实生活中,行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍;行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题,《行政许可法》就强化监督、严格责任作了明确规定。

关于对实施行政许可的监督,《行政许可法》规定:(1)行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查,监督检查情况要进行记录,并接受公众查阅。(2)为了便于行政机关履行监督责任,赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力。(3)为了提高监督力度,行政机关应当采取措施,通过举报渠道实施监督。针对实践中存在的行政机关撤销行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题,《行政许可法》按照既强化行政机关的监督职权、又保护老百姓合法权益的原则,借鉴国外通行做法,规定:行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的,超越法定职权作出准予行政许可决定的,违反法定程序作出准予行政许可决定的,对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的,以及依法可以撤销行政许可的其他情形的,由行政机关依法予以撤销;撤销行政许可造成被许可人合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。此外,如果被许可人通过欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可,应当依法予以撤销,并且被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

《行政许可法》对违法设定或者实施行政许可的,对公民、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的,都规定了明确、具体的法律责任,主要是:行政机关对依法应当许可的不予许可,对不应当许可的给予许可,不依法履行监督责任或者监督不力的,直接负责的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的法律责任。未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,由行政机关依法采取措施予以制止,并依法给予处罚;触犯刑法的,依法追究刑事责任。

此外,为了从源头上预防和治理腐败,《行政许可法》还对行政许可收费作了规范,规定:行政机关实施行政许可原则上不得收费;按照各国通行做法要收取的费用,也应当由法律、行政法规规定,明确收费标准,并严格实行收支两条线。

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